régulation et séparation banque
Open Banking

Enjeux et impacts de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires

3 avril 2013

C’est parti ! Le Sénat a validé à une large majorité vendredi 22 mars le projet de loi adopté par l’Assemblée nationale, de séparation et de régulation des activités bancaires.

Cette loi, qui devrait normalement entrer en vigueur à partir du 1er janvier 2015 (date à confirmer par décret), va bien au-delà de la simple séparation des activités spéculatives propres à la Banque de Financement et d’Investissement (la BFI) des activités de banque de détail puisqu’elle inclut également des dispositions visant à renforcer le pouvoir des autorités de contrôle, à assurer la stabilité du système financier et prévenir les risques systémiques. Elle comporte également tout un corpus de dispositions relatives à la transparence vis-à-vis des consommateurs et à leur protection.

Séparer les activités de banque d’investissement de la banque de détail : un débat qui ne date pas d’hier !

Il s’agit en effet d’un sujet récurrent dans l’histoire bancaire. Voté à l’issue de la crise de 1929 aux USA, le Glass Steagall Act visait à rassurer les épargnants sur la solvabilité de leurs banques de dépôt. Ce texte imposait la séparation des banques de détail et de financement, ce qui fut le cas en pratique jusqu’en 1999, avant que le Sénat américain ne l’abolisse sous la pression des lobby bancaires.

Le thème de la protection des dépôts bancaires a ensuite ressurgi avec la crise des subprimes, ayant notamment entrainé la faillite de Northern Rock (banque de détail britannique) et de Lehmann Brothers (banque d’affaires US), puis avec la crise de la dette des Etats et ses impacts sur l’économie réelle.

Dans ce contexte, plusieurs rapports ont été rédigés en faveur de la séparation des activités de banque de détail et de banque de financement et d’investissement :

  • La règle Volcker (Dodd-Frank Act) aux Etats-Unis, prône la séparation d’un nombre limité d’activités de la banque d’investissement de celles de la banque de détail et interdit le trading pour compte propre (date d’effet : 2014 à 2017).
  • Le modèle Vickers, au Royaume-Uni, prône l’isolement strict de la banque de détail de la banque d’investissement avec la création de banques cloisonnées (date d’effet : 2019).
  • Le modèle Liikanen, préconise quant à lui l’isolement des activités qui ne sont pas utiles à l’économie

C’est en particulier de ce dernier rapport que s’est inspirée la loi de séparation et de régulation des activités bancaires en France.

Pourquoi séparer les activités bancaires ?

L’objectif fondamental de la séparation des activités bancaires est d’interdire l’utilisation des dépôts pour financer les activités de banque de financement et d’investissement et de les réserver à la banque de détail, afin d’éviter tout risque de perte aux déposants.

L’argument majeur des promoteurs d’une telle régulation est le découplage des activités de dépôt et de crédit, des activités de marché à caractère spéculatif pour compte propre : ce découplage doit d’une part garantir que l’épargne des déposants ne serve pas à cautionner des opérations de marché à leurs dépens. D’autre part, il doit éviter qu’une crise sur les marchés ne pénalise l’économie réelle en diminuant le crédit accordé aux entreprises et aux particuliers.

Il s’agit donc d’éviter que les risques pris dans les activités de marché et les pertes éventuelles viennent polluer les activités de banque de détail et menacent l’intégrité des dépôts.

L’autre argument en faveur de la séparation des activités est le « too big to fail » : le vrai sujet serait la taille des établissements. Selon les détracteurs, les banques « trop grosses pour faire faillite » profiteraient de cet argument pour prendre des risques excessifs, sachant qu’elles seront soutenues de toute façon par les pouvoirs publics.

En France, la loi de séparation et de régulation vise 4 objectifs 

  1. Séparer les activités « utiles » à l’économie des activités spéculatives
  2. Renforcer la capacité d’intervention des pouvoirs publics dans la résolution de crises
  3. Prévenir et limiter les risques systémiques
  4. Protéger le consommateur bancaire

Séparer les activités « utiles » à l’économie des activités spéculatives

La mesure la plus emblématique est certainement celle de l’interdiction des activités spéculatives pour compte propre, sauf à ce qu’elles soient cantonnées dans des filiales strictement séparées de l’entité principale recevant des dépôts du public. En outre, les activités cantonnées seront soumises à des exigences prudentielles sévères, plus coûteuses en fonds propres (les filiales cantonnées seront tenues de respecter individuellement les ratios de liquidité et de solvabilité).

Vue de l’extérieur, la notion « d’utilité à l’économie » peut sembler difficile à apprécier pour un œil profane, surtout si on considère qu’il n’est pas forcément nécessaire d’établir un lien direct entre les activités spéculatives et les impacts positifs sur l’économie. Ainsi, les activités d’émission de titres ou encore la tenue de marché (market maker) pratiquée par les plus gros intervenants et qui est pourtant réalisée via le compte propre de la banque, peuvent être maintenues sans être cantonnées parce qu’en contribuant à maintenir des marchés liquides et à faciliter la formation des prix, on considère qu’elles sont réalisées in fine dans l’intérêt des clients. Les activités de tenue de marché feront néanmoins l’objet d’un encadrement plus strict que les activités habituellement réalisées pour compte de tiers.

Sont également considérées comme utiles à l’économie les activités d’investissement pour compte propre dans des titres en vue de les détenir durablement, les opérations pour compte propre visant à couvrir ou réduire les risques propres de l’établissement (qu’il s’agisse de risque de marché, risque de crédit ou de risque sur les équilibres bilanciels). De même, la gestion de trésorerie d’un Groupe bancaire pour ses propres besoins ne peut pas être dissociée de l’activité principale d’un établissement et rentre dans la catégorie des activités utiles à l’économie.

Les opérations spéculatives pour compte propre et qui ne sont pas considérées comme utiles à l’économie devront quant à elles être cantonnées dans une filiale capitalisée et financée de manière autonome. Les expositions du groupe bancaire sur sa filiale, quelle que soient leurs natures, devront être déduites de ses fonds propres. En conséquence, la banque ne pourra faire bénéficier sa filiale ni de sa garantie, ni d’un refinancement intragroupe.

Toutefois, certaines activités spéculatives jugées hautement risquées et accusées de créer des déséquilibres sur les marchés seront purement interdites, même pour les filiales cantonnées : c’est le cas du trading « haute fréquence » et du trading pour compte propre sur les dérivés de matières premières agricoles.

Le trading HFT consiste en effet à recourir à de puissants algorithmes pour détecter de façon automatique et en l’absence de toute décision humaine des opportunités d’achat et de vente sur les marchés et générer des milliers d’ordres en quelques milli secondes. Les effets de ce type d’activités peuvent être très préjudiciables sur le fonctionnement des marchés en raison des volumes importants de transactions et de l’écart entre les ordres émis et les ordres réellement exécutés (rappelons que le trading HFT représentait à fin 2012 plus de 60% des ordres passés sur NYSE-Euronext Paris mais seulement 33% des ordres exécutés) : gonflement artificiel du carnet d’ordre et déséquilibres sur la formation des prix,  engorgement des plateformes d’échanges pouvant conduire à des interruptions de marché… On peut aussi souligner les dangers d’une erreur de paramétrage initial dans les outils, qui est capable de générer des mouvements de marché de grande ampleur par « effet d’entrainement », les machines étant programmées pour déclencher leurs ordres lorsque certains seuils (à la hausse, à la baisse ou en variation…) sont atteints.

Concernant le trading sur les dérivés de matières premières agricoles, il s’agit surtout d’éviter que les acteurs économiques qui sont en bout de chaine et qui ne maîtrisent pas le prix de leurs approvisionnements soient pénalisés par les fortes variations de cours dues aux interventions purement spéculatives (rappelons que moins de 2% des opérations sur dérivés de matière première donnent effectivement lieu à la livraison effective des actifs sous-jacents). Le principe d’intervention par des acteurs financiers sur les marchés dérivés pour le compte de clients n’est pas remis en cause (il pourra toujours y avoir des opérations de trading – de couverture ou arbitrage – mais celles-ci seront effectuées exclusivement effectuées pour le compte de clients)

Autre mesure d’interdiction : les banques n’auront plus la possibilité d’être actionnaire d’un fonds spéculatif de type « hedge fund » et ne pourront plus lui accorder de financements qui ne soient pas sécurisés (i.e. entièrement couverts par des garanties). Cette mesure vise à prévenir le transfert des activités spéculatives par la banque dans un fond dont elle détiendrait l’intégralité des parts ou qu’elle financerait sans sûreté.

Renforcer la capacité d’intervention des pouvoirs publics dans la résolution de crises

La loi prévoit dans ce domaine tout un ensemble de mesures qui impactent les banques. Celles-ci auront l’obligation d’élaborer préventivement des plans de rétablissement de leurs activités en cas de crise. De même, l’ACP (Autorité de Contrôle Prudentiel) devra prévoir des plans de résolution des banques qui guideront son intervention en cas de faillite d’un établissement. Le rôle de l’ACP est ainsi étendu à la Résolution (l’ACP devient désormais l’ACPR) et en cas d’obstacles, elle pourra obliger la banque à prendre des mesures pour y remédier, y compris par une évolution de sa propre structure (filialisation et cantonnement de certaines activités…).

Afin d’éviter la faillite d’un établissement, l’ACP aura la possibilité de faire peser en priorité les pertes sur les actionnaires et sur certains créanciers, ceci afin de protéger les dépôts des clients et les finances publiques.

En cas de faillite d’un établissement, l’ACP aura aussi le pouvoir de révoquer les dirigeants, de nommer des administrateurs provisoires, de transférer tout ou partie de l’activité à d’autres banques, de suspendre les paiements des dettes etc. ce qui représente une évolution significative de son rôle et de ses attributions à l’égard des banques.

Pour soutenir cette capacité d’intervention renforcée, les banques devront cotiser davantage au fonds de garantie des dépôts (dont la dotation passe de 2 Mds € à 10 Mds €), qui deviendra d’ailleurs le fonds de garantie des dépôts et de résolution. Celui-ci pourra intervenir sur décision de l’ACP pour aider un établissement soumis à une procédure de résolution.

Prévenir et limiter les risques systémiques

La crise des subprimes et la crise financière de 2008-2009 ont mis en lumière la nécessité d’instaurer une surveillance globale dite « macro prudentielle », qui ne se limite pas à la surveillance des établissements pris individuellement, afin d’éviter tout risque systémique (cas où la défaillance d’un établissement entrainerait la défaillance de l’ensemble du système bancaire du fait des corrélations de risques entre établissements).

C’est précisément le rôle du CSF (Conseil de Stabilité Financière), nouvelle autorité en charge de la politique macro-prudentielle, qui remplace le COREFRIS et sera chargé de surveiller et de prévenir le développement de risques systémiques au niveau national. Ce dispositif complète au niveau de la France le cadre institutionnel de la surveillance du risque qui a été renforcé au niveau européen depuis 2011 avec la création du CERS (le Conseil Européen du Risque Systémique).

Placé sous l’égide du ministre de l’économie, le CSF est responsable d’analyser les risques propres au secteur financier. Il pourra formuler des avis ou des recommandations qu’il estime nécessaire au maintien de la stabilité financière et sera doté de pouvoirs contraignants à l’égard des banques. Il pourra notamment imposer des exigences de fonds propres additionnelles aux établissements de crédit, en plus de celles déjà prévues par le droit commun pour limiter le risque systémique. Autre élément à considérer par les banques : le CSF pourra également prendre des mesures pour encadrer leur politique d’octroi de crédit afin d’éviter l’apparition de bulles spéculatives.

Protéger le consommateur bancaire

C’est le dernier objectif de la loi, qui comporte plusieurs volets de taille pour les établissements bancaires et vise à protéger les consommateurs de services financiers, en particulier les plus fragiles.

Parmi les mesures phares, on peut souligner le renforcement de la transparence et le libre choix sur l’assurance souscrite par l’emprunteur dans le cadre d’un crédit à la consommation ou d’un prêt immobilier. Les banques auront désormais l’obligation d’informer le consommateur sur le coût de l’assurance en amont de la souscription d’un crédit immobilier ou d’un crédit à la consommation. Elles ne pourront plus facturer de frais de délégation pour l’examen de l’assurance individuelle choisie par le consommateur.

Le plafonnement des commissions d’intervention en cas de fonctionnement irrégulier du compte figure également au menu de la nouvelle loi et devrait impacter assez fortement les banques. La loi prévoit en effet le plafonnement des commissions d’intervention pour tous les clients particuliers (les plafonds en montant par opération et par mois restent à préciser par décret).

En cas d’incidents de paiement, les  banques auront par ailleurs l’obligation de proposer systématiquement la gamme des paiements alternatifs (GPA) aux consommateurs en situation de fragilité. Pour un coût limité, la GPA offre un ensemble de services de base et de moyens de paiement conçus pour éviter, dans la mesure du possible, les incidents de fonctionnement. La GPA inclura également un plafonnement des frais d’anomalie de fonctionnement du compte en cas de dépassement du seuil du découvert autorisé et la mise en place d’un système d’alertes SMS sur le niveau de solde du compte.

D’autre part, la loi prévoit également un renforcement du droit au compte et l’accès aux services bancaires de base, en imposant aux banques de remettre systématiquement aux demandeurs une attestation de refus d’ouverture de compte, document indispensable à l’engagement d’une procédure de droit au compte par la Banque de France.

Enfin, la loi vise aussi à réduire et simplifier la procédure de surendettement. Cette mesure se traduira notamment par la possibilité pour les commissions de surendettement d’imposer des mesures aux parties ou de recommander des mesures au juge. Elle prévoit également un gel du cours des intérêts et l’impossibilité de générer des pénalités dès la décision de recevabilité. Ceci permettra à la fois d’accélérer le processus et de faciliter le traitement des personnes surendettées et de réaliser des économies budgétaires en réduisant les coûts de traitement pour la Banque de France, qui assure le secrétariat des commissions de surendettement.

Quels sont les impacts de cette loi ?

Ils s’apprécient à différents niveaux et doivent être nuancés selon les sujets et les acteurs considérés.

Pour les établissements, s’agissant de la séparation des activités bancaires, la loi vise malgré tout à préserver le modèle de banque universelle et se sont surtout les banques de plus grande taille ou considérées comme « systémiques » qui sont visées.

Il est clair qu’en fonction des seuils retenus par le législateur pour imposer un cantonnement des activités spéculatives, les 4 principales banques de la place seront impactées (Société Générale, BNPP, Crédit Agricole, BPCE). En effet, les seuils envisagés entrainant l’obligation de filialiser ces activités vont de 15 % à 25 % du bilan ou plus de 100 Md€ d’actifs en portefeuille de négociation (trading book) mais il n’est pas exclu qu’en fonction de la croissance des activités bancaires, d’autres établissements soient concernés.

Concrètement, les 4 banques visées devront faire un choix : abandonner les activités spéculatives ou les poursuivre en les cantonnant dans des filiales. En cas de poursuite des activités, les impacts opérationnels en termes de transfert d’activités (impacts organisationnels, logistique, RH et SI) seraient au dire de leurs dirigeants finalement assez limités mais il y a une forte probabilité que ces activités (en particulier celles qui comme le trading HFT sont purement interdites en France) soient finalement transférées à l’étranger.

En revanche, la poursuite des activités spéculatives aura clairement un coût de mise en conformité et pèsera plus lourdement sur la solvabilité et la liquidité des banques. En effet, s’agissant de la mise en conformité, la loi prévoit un renforcement de la surveillance des activités de marchés. Ce renforcement reposera sur le contrôle interne des établissements, qui devra mettre en place les règles et les procédures permettant de s’assurer de la bonne application des principes fixés par la loi. Ces règles et procédures seront approuvées par l’ACP, qui les suivra au moyen d’une cartographie des desks et de leurs mandats à produire par les établissements eux-mêmes. De plus, les filiales cantonnées seront tenues de respecter individuellement les ratios de solvabilité et de liquidité ce qui entrainera un surcoût (en effet, les assiettes combinées des exigences en fonds propres de la filiale et celles du groupe bancaire hors la filiale seront en général plus élevées que celle du groupe bancaire. Par ailleurs, les expositions du groupe bancaire sur la filiale, devront être déduites des fonds propres de la maison mère).

De plus, pour être en mesure de prévenir des situations de crise, la plupart des banques devront renforcer leur dispositif de contrôle interne et prévoir des plans de résolution et remédiation, ce qui entrainera également un coût de mise en œuvre. Néanmoins, elles devraient pouvoir capitaliser sur les travaux déjà effectués au cours des dernières années en matière de cartographie des risques et de plans de résolution, engagés à l’issue des recommandations du G20.

Concernant la prévention des risques systémiques, selon les situations et les expositions au cas par cas, certaines banques seront potentiellement soumises à des exigences de fonds propres plus strictes et subiront un manque à gagner en cas d’encadrement du crédit.

Enfin, s’agissant de la protection des consommateurs, les impacts financiers pour les banques seront certainement plus lourds, notamment suite au plafonnement des commissions d’intervention. Ces mesures entraineront une perte de PNB pour les banques, qu’elles chercheront à compenser par une hausse des tarifs sur certains produits et services,  lorsque cela est possible (les marges de manœuvre dans des conditions de marché très concurrentielles étant en réalité assez limitées). Les banques feront donc très probablement évoluer leur modèle de revenus.

Concernant les consommateurs, la loi de séparation et de régulation bancaire part de bonnes intentions en réclamant plus de transparence sur les tarifs des produits et services et en plafonnant les frais pour fonctionnement irrégulier du compte. Elle simplifie les procédures de surendettement, facilite l’exercice du droit au compte et l’accès aux services bancaires de base pour les clients les plus fragiles.

En revanche, la loi aura certainement des effets pervers pour les consommateurs puisqu’en plafonnant les commissions pour fonctionnement irrégulier, les banques automatiseront à l’avenir les rejets. Alors qu’auparavant, certains dépassements d’autorisation (ex : découvert non autorisé) étaient laissés à l’appréciation des conseillers de clientèle, ceux-ci seront automatiquement rejetés, pénalisant à court terme le client. Celui-ci paiera certes moins de frais bancaires mais il ne pourra peut-être plus effectuer de dépenses courantes en cas de fin de mois difficiles… De ce point de vue, il n’est donc pas certain que le client s’y retrouve.

Article écrit par Pierre-Antoine Duez.

Newsletter

Inscrivez-vous à notre newsletter pour recevoir nos dernières actualités*

Les informations recueillies sur ce formulaire sont enregistrées dans un fichier informatisé de gestion des Clients et Prospects (CRM).

Le Responsable de traitement est la société weave, 37 rue du rocher 75008 Paris RCS Paris 802 396 085.

Elles sont destinées à l’activité marketing du groupe weave ainsi quà celle de ses filiales, à l’exclusion de tout transfert hors de l’UE. Elles sont conservées pour une durée conforme aux dispositions légales (par exemple 3 ans pour les données prospects).

Ce traitement nécessite votre consentement que vous pourrez retirer à tout moment sans que cela ne remette en cause sa licéité.

Conformément à la loi « Informatique et Libertés » et au règlement européen n°2016/679, vous bénéficiez d’un droit d’accès, de rectification ou d’effacement, ainsi que d’un droit à la portabilité de vos données ou de limitation du traitement. Vous pouvez également pour des raisons tenant à votre situation particulière, vous opposer au traitement de vos données et donner des directives relatives à la conservation, à l’effacement et à la communication de vos données après votre décès. Vous disposez également du droit d’introduire une réclamation auprès de la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (www.cnil.fr).

Vous pouvez exercer vos droits en nous contactant à l’adresse vosdonnees@weave.eu.

En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l’utilisation de cookies pour mesurer notre audience, vous proposer des contenus et des offres personnalisées, ainsi que des fonctionnalités de partage sur les réseaux sociaux. En savoir plus sur notre politique de cookies et notre charte des données personnelles