Industrie 4.0

Réformer le rail pour un espace ferroviaire européen unique : retour sur plus de 25 ans de procédure

15 février 2016

Dès sa fondation l’Union Européenne a envisagé la création d’un réseau de transport à l’échelle de l’Europe. Le transport ferroviaire n’échappe pas à cette ambition, mais la constitution d’un espace ferroviaire européen est de toute évidence particulièrement difficile. Alors qu’un 4ème “paquet ferroviaire” est en phase de négociation finale, je vous propose un retour sur les grandes étapes de la réforme du rail souhaitée par l’Europe. Nous essayerons de comprendre dans quels buts et de quelle manière l’Europe transforme depuis plus de 25 ans ce secteur emblématique de nos économies.


Une politique commune des transports qui se fait attendre

Dès sa fondation en 1957, l’Union Européenne a démontré un intérêt tout particulier pour le domaine du transport. Dans le texte du traité de Rome, une “politique commune des transports terrestres et fluviaux” est annoncée. Le secteur, symbole d’échanges et de liberté, est même le seul cité avec l’agriculture.

Pourtant, pendant de longues années, rien ne sera fait. Les États Membres ne parviennent pas à s’entendre et la règle de l’unanimité, alors en vigueur, bloque toutes les initiatives. Ainsi en 1961, le Conseil bloque notamment un texte proposant une harmonisation de la concurrence entre États Membres, ainsi que de la concurrence entre les modes de transport, posant en préalable la transparence des prix.

Face à cette situation, l’Europe réagit en 2 temps. Tout d’abord la Commission publie, en 1983, un mémorandum intitulé « Progrès sur la voie d’une politique commune des transports » dans lequel elle définit les grands principes qu’elle souhaite défendre :

  • libre circulation des services de transport
  • harmonisation des conditions de concurrence entre les modes de transport et à l’intérieur de chacun d’eux
  • création d’un marché commun des transports, fondé sur l’offre et la demande

Les intentions précisées, le Parlement européen saisit ensuite la Cour de justice des Communautés Européennes (CJCE) contre le Conseil européen pour carence dans l’application du traité de Rome.

Cette stratégie est payante puisque le 22 mai 1985 la CJCE condamne le Conseil et décide que “le transport international de marchandises et de personnes doit être ouvert à toutes les entreprises de la Communauté et ne doit pas faire l’objet de discrimination en raison de la nationalité ou du lieu d’établissement du transporteur“. Cela marque le véritable coup d’envoi de la politique européenne des transports. La même année la décision d’ouvrir progressivement le marché du transport routier de marchandises est prise. Les résultats seront spectaculaires, la libéralisation achevée à la fin des années 80 étant suivie d’une forte augmentation de l’activité.

Une nécessaire politique ferroviaire européenne

Mais en parallèle la situation du transport ferroviaire ne cesse de se dégrader. La part modale du transport ferroviaire de marchandises s’effondre de 30% en 1970 à 15% en 2004 et pour le transport de voyageur on passe de 10% à 6% :

Dans l’Union, presque partout le ferroviaire est un secteur protégé à la main de grandes compagnies nationales en situation de monopole : SNCF en France, DB en Allemagne, British Rail en Angleterre, FS en Italie, SNCB en Belgique, Renfe en Espagne… Cette situation représente pour l’Europe un frein à la compétitivité du secteur et une libéralisation s’impose pour enrayer son déclin et redynamiser ce secteur stratégique.

C’est en juillet 1991 que le premier texte concernant le transport ferroviaire est adopté. La directive 91/440/CEE “relative au développement des chemins de fer communautaires” est ambitieuse. Elle entend réformer la structure des entreprises nationales en garantissant l’indépendance de gestion des entreprises ferroviaires et introduit une séparation a minima comptable de la gestion de l’infrastructure ferroviaire et de l’exploitation des services de transport. Elle impose un assainissement de la structure financière des entreprises ferroviaires et introduit la concurrence pour le transport combiné international de marchandises (rail-route).

Le texte est inspiré de l’exemple suédois. En effet la Suède, qui n’est alors pas membre de l’Union Européenne, a mené dès 1988 une réforme similaire en confiant la gestion des infrastructures ferroviaire à Banverket (Swedish Rail Administration) créée pour l’occasion en amputant l’opérateur historique SJ (Statens Järnvägar) de cette charge. Considéré comme une réussite par l’Europe, c’est sur ce principe organisationnel qu’elle entend poser les bases d’une libéralisation du secteur.

Deux directives sont ensuite adoptées en 1995. La directive 95/18/CE traite de l’attribution des licences aux entreprises ferroviaires et la directive 95/19/CE définit la répartition des capacités d’infrastructures ferroviaires et la perception de redevances d’utilisation de l’infrastructure.

 

Au terme des périodes d’application, le bilan est mitigé. En 1996, 9 pays ont officiellement transposé la directive 91/440, 5 partiellement (Belgique, Italie, Luxembourg, Portugal, Espagne) et 1 pays n’a pas notifié de transposition (Grèce). L’autonomie des entreprises a progressé mais la séparation entre opérateur et gestionnaire d’infrastructure est trop souvent restée théorique. L’assainissement financier s’est traduit par un simple cantonnement de la dette historique et en 1997 seul 3 corridors européens de fret combiné sont opérationnel

“Paquets ferroviaires” et libéralisation du fret

Face à ce constat, l’Europe réaffirme son ambition et affine sa stratégie en publiant en 1996 un livre blanc intitulé “Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires“. Pour la Commission le rail est en déclin car le secteur s’est “développé à l’abri des forces du marché” et n’a donc “pas eu à prendre de décisions difficiles“. Elle défend “un nouveau type de chemin de feret souhaite introduire les forces de marchés dans le transport de marchandises et de voyageurs.

Elle choisit dorénavant de procéder par étapes, en adoptant une stratégie législative par “paquet ferroviaire“. Les nouveaux textes seront plus précis et détaillés afin d’éviter les zones d’ombres des premières directives. C’est aussi un choix tactique pour réformer ce secteur complexe qui permet d’avancer en diluant une disposition centrale dans un ensemble de textes plus consensuels.

Le premier paquet est adopté le 26 février 2001. Il est composé de 3 directives reprenant les 3 directives précédemment émises. La directive 2001/12/CE modifie la directive n°91/440, en ouvrant à la concurrence le fret international sur le réseau transeuropéen de fret ferroviaire (TERFN, Trans European Rail Freight Network) et en définissant des “fonctions essentielles” (répartition des sillons, tarification de l’infrastructure, délivrance de licences aux entreprises ferroviaires) devant faire l’objet de dispositions particulières, pour éviter toute asymétrie d’information. La directive 2001/13/CE précise la méthode d’attribution des licences ferroviaires pour le fret et la 2001/14/CE remplace la

directive 95/19/CE, en définissant précisément la tâche de répartition des sillons et les principes de tarification. Enfin elle impose la création d’un organisme de régulation indépendant.

Le second paquet ferroviaire est adopté le 29 avril 2004, juste avant l’entrée dans l’Union européenne de dix nouveaux États Membres. L’ouverture du transport de marchandises est élargie à l’ensemble du réseau ferré européen au 1er janvier 2006 puis sur les marchés nationaux pour le 1er janvier 2007 (directive 2004/51/CE modifiant la directive 91/440/CE). Pour faciliter la circulation dans cette Europe élargie, le paquet comprend une  directive relative à l’interopérabilité (directive 2004/50/CE) et un texte relatif à la sécurité (2004/49/CE). Ce dernier prévoit notamment la création dans chaque État membre d’une autorité nationale de sécurité. Enfin, une agence ferroviaire européenne est créée par le règlement 2004/881/CE avec pour mission de proposer des mesures d’harmonisation des règles de sécurité et d’élaborer des spécifications techniques d’interopérabilité (STI).

Ces mesures ont entraîné une profonde mutation du secteur ferroviaire européen, notamment du fret avec l’émergence de “nouveaux entrants” comme ECR (illustration ci-dessous). Mais le bilan est contrasté, la perte de compétitivité du rail se poursuivant : la part du fret ferroviaire poursuit sa baisse en atteignant 10,8% en 2008 (15% en 2004).

Première tentative d’ouverture du trafic voyageurs

L’Europe poursuit néanmoins son travail d’harmonisation et souhaite achever la constitution de l’espace ferroviaire européen en s’attaquant au trafic de voyageurs avec un 3ème paquet. L’ambition initiale est une ouverture à la concurrence du trafic international en 2008 et une libéralisation complète pour 2012. Mais face aux nombreuses réticences, le conseil des ministres du 5 décembre 2005 repousse l’ouverture du trafic international à 2010 et supprime toute mention d’une libéralisation du marché intérieur [1].

Le troisième paquet ferroviaire est adopté en le 23 octobre 2007. La directive 2007/58/CE modifie la directive de 1991 pour libéraliser le trafic international de voyageur en permettant le cabotage, c’est à dire la possibilité d’effectuer un trajet intérieur sur un trajet international (par exemple une desserte Paris – Strasbourg sur un trajet Paris – Munich). Ce texte est accompagné d’une directive (2007/59/CE) portant sur la certification des conducteurs et d’un règlement sur la qualité des services ferroviaires (1370/2007).

Forcé de reculer sur la libéralisation du trafic voyageur, la Commission Européenne contre attaque au sujet de la mise en œuvre du 1er paquet ferroviaire. Elle reproche à 13 États Membres de ne pas suffisamment respecter les principes d’indépendance des fonctions essentielles et de tarification décrits dans la directive. À ce titre, elle engage en juin 2010 une procédure devant la Cour de Justice de l’Union européenne contre ces États, dont la France et l’Allemagne [2]. Le résultat est mitigé dans le jugement rendu en 2013 : si des irrégularités sont constatées notamment en Espagne, en Hongrie et en France, le modèle d’organisation en holding choisi par l’Allemagne et l’Autriche est entériné contre l’avis de la Commission.

Entre-temps la Commission a proposé une directive de refonte qui est adoptée en novembre 2012 (2012/34/UE). Ce texte qui n’apporte pas de nouveauté, permet de simplifier et de fusionner les textes précédents. Les directives 91/440/CEE, 95/18/CE et 2001/14/CE sont abrogées.

 

4ème et dernier paquet ferroviaire ?

Après un 3ème paquet ferroviaire en demi-teinte, la Commission présente en 2013 son projet de 4ème paquet ferroviaire visant l’achèvement de la libéralisation du secteur. Le projet est constitué de deux volets.Un volet technique traitant de l’harmonisation des réglementations en matière de sécurité et d’interopérabilité et un volet politique visant l’ouverture des marchés nationaux tant pour le trafic national que régional.

Sur ce second point, touchant au nerf de la guerre, les discussions sont très difficiles. Dans l’impasse, après de nombreuses polémiques, un projet d’accord est finalement trouvé le 8 octobre 2015 par les 28 ministres des Transports de l’Union européenne lors d’un conseil TTE [3]. C’est un compromis difficile pour la Commission qui doit de nouveau reculer :

  • le modèle intégré défendu par l’Allemagne et mis en place par la France est confirmé,
  • l’ouverture à la concurrence des lignes commerciales nationales est maintenue mais repoussée d’un an (2020),
  • enfin pour “les services ferroviaires de service public” (trafic régional) la règle générale sera bien une mise en concurrence des marchés mais à partir de 2026 (!) et avec de très nombreuses dérogations.

Le projet doit maintenant être ratifié par le Conseil et le Parlement européen pour une adoption probable courant 2016.

Espace ferroviaire européen - TGVLa fin du monopole de la SNCF sur les grandes lignes à partir de 2020 ?


Après 25 ans d’efforts visant à créer un marché unique compétitif, force est de constater que nous sommes encore loin d’un espace ferroviaire unique européen. Nul doute que de nouvelles mesures sont à venir et que le chemin vers un espace intégré performant est encore long. Le plus ancien mode de transport terrestre mécanisé d’Europe peine à se réinventer face à des obstacles nombreux : différences technologiques, débat sur la manière de gérer l’infrastructure, définition d’un service public, manque d’investissements… Le ferroviaire a pourtant un rôle majeur à jouer pour accompagner la croissance de nos besoins en déplacements tout en réduisant nos émissions de gaz polluants. Après des années de baisse et de stagnation du trafic, nous disposons là d’un énorme potentiel de mobilité qu’il convient de débrider au plus vite.

 

Sources / Référence :

[1] Communiqué de presse Parlement européen du 29/07/2007 : Le 3ème paquet ferroviaire sur les rails
[2] Communiqué de presse Commission européenne du 24 juin 2010 : La Commission entame des procédures à l’encontre de 13 États membres
[3] Présidence du Conseil de l’UE, Grand-duché de Luxembourg : Conseil TTE Transports
Arafer.fr : Les paquets ferroviaires
Rapport d’information n° 300 du Sénat (2001) : La politique commune des transports
touteleurope.eu : L’espace ferroviaire unique européen
euractiv.fr : L’espace ferroviaire unique européen bientôt sur les rails ?
Site du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie : Accord sur le pilier politique du 4ème paquet ferroviaire

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